Quel est le déficit réel de la Sécurité sociale ?

Nous continuons cette journée d’auditions et je remercie de sa présence M. Jean-Pascal Beaufret. Vous êtes un expert en matière financière puisque vous avez occupé divers postes à la fois dans le secteur public, comme inspecteur des finances, chef de service à la direction du Trésor et directeur général des impôts, mais aussi dans de grandes entreprises privées. Vous intervenez fréquemment dans le débat public, notamment sur la question des retraites.

Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront peut-être pas être abordées, mais nous vous invitons à communiquer ultérieurement les éléments que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Avant de vous faire prêter serment et de passer la parole à la rapporteure, il revient à la présidence de poser quelques brèves questions destinées à introduire les débats. Je vous rappelle, à titre liminaire, que nos investigations portent principalement sur la dimension comptable de la protection sociale et sur les incertitudes qui s’y attachent, davantage que sur les choix strictement budgétaires effectués par le pouvoir politique.

Diriez-vous justement que nos normes comptables corsètent et brident nos choix politiques ? Sont-elles une clef d’analyse neutre ou induisent-elles des conséquences sur les choix du législateur ? Par ailleurs, et c’est une question qui pourra servir de base à vos développements : diriez-vous que le système fonctionne bien ? Dans la négative, comment l’améliorer ?

Avant de vous céder la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment.

Avant de clore cette longue et riche journée d’auditions, je souhaite la bienvenue à M. Dominique Libault, président du Haut Conseil du financement de la protection sociale et directeur de l’École nationale supérieure de sécurité sociale, qui fut également directeur de la sécurité sociale de 2002 à 2012. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Dans l’hypothèse où nous n’en aborderions pas tous les points aujourd’hui, je vous invite à nous communiquer ultérieurement, par écrit, toute information que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats. Je crois utile de le faire dans une perspective historique. Quels sont les principaux déterminants du cadre normatif qui régit les comptes de la sécurité sociale ? Quand et pourquoi ont-ils été conçus comme ils l’ont été, plutôt que d’une autre façon ? Surtout, ces choix forts, opérés pour certains il y a plusieurs décennies, sont-ils toujours pertinents, ou mériteraient-ils d’être revus à l’aune des évolutions de la technique et des mentalités ?

Quant aux aspects budgétaires, l’absence de perspective de retour à l’équilibre des comptes sociaux dans les années à venir est-elle, à vos yeux, une source de préoccupation, voire d’inquiétude, quant à la pérennité de notre système de protection sociale ?

Avant de vous donner la parole, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées en commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Cette audition est l’une des plus attendues de notre programme de travail. Alors que nous approchons de la fin de nos investigations, la commission d’enquête se doit de confronter ses premiers sentiments aux analyses du gouvernement. Je vous remercie donc, monsieur le ministre, madame la ministre, de vous être rendus disponibles pour échanger avec nous, après la ministre de l’action et des comptes publics il y a quinze jours.

La sécurité sociale est traditionnellement gérée selon les règles du paritarisme. Mais l’État y joue un rôle croissant, surtout depuis 1996. Il appartient au gouvernement de suivre ses performances, du point de vue strictement budgétaire mais également dans ses dimensions comptables. Les sommes en jeu sont telles, de l’ordre de plusieurs centaines de milliards d’euros, que réussir à 99 % reviendrait à gâcher une part significative des efforts des Français. Nous ne pouvons en être satisfaits. Nous connaissons l’engagement du gouvernement en la matière, notamment s’agissant de la lutte contre les fraudes, et nous nous en félicitons.

Un questionnaire vous a été transmis par notre rapporteure. Tous les sujets ne pourront pas être évoqués lors de cette audition ; par conséquent, je vous invite à communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information, que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Puisqu’il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques éléments généraux, j’adresserai une question à chacun d’entre vous.

Madame la ministre, en tant qu’autorité de tutelle de différentes caisses de sécurité sociale, conjointement avec le ministre de l’action et des comptes publics, comment cette tutelle s’exerce-t-elle concrètement envers les directeurs et au sein des conseils d’administration ? Quand vous apprenez que la Cour des comptes ne parvient pas à certifier les comptes d’une branche, quelles conséquences en tirez-vous ?

Monsieur le ministre, d’après le Haut Conseil du financement de la protection sociale, le travail dissimulé et les fraudes aux cotisations représenteraient 52 % de la fraude sociale et s’élèveraient à plus de 7 milliards d’euros. Comment expliquer cette situation, intolérable pour nos concitoyens ? Quelles sont les principales failles et, alors que vous occupez vos fonctions depuis peu, qui en est responsable ? Le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales suffira-t-il à y mettre un terme ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je me réjouis d’être auditionné par cette commission d’enquête. Sa constitution montre que, au-delà du rendez-vous annuel qu’est l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Parlement se saisit pleinement de ces enjeux déterminants pour l’avenir du système de protection sociale. Les défis que nous devons relever sont majeurs. Chacun en est conscient. Une loi de financement de la sécurité sociale, une réforme ou une commission d’enquête ne suffiront pas. Néanmoins, nous pouvons faire œuvre utile, éclairer le débat et contribuer à ce que les citoyens choisissent en connaissance de cause, lors des prochaines échéances électorales, les orientations qu’ils souhaitent donner à ce patrimoine commun qu’est notre sécurité sociale, pour qu’elle puisse nous protéger pendant quatre-vingts ans encore.

Votre commission se penche sur les incertitudes budgétaires en matière de sécurité sociale. Permettez-moi de prendre le contre-pied en évoquant déjà quelques certitudes. Il y a quelques semaines, vous avez adopté la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 avec un article d’équilibre présentant un solde des régimes obligatoires de base en déficit de 19,4 milliards d’euros. C’est malheureusement une certitude qui marque une rupture dans notre contrat social. Ce ne sont pas les Français de demain qui doivent payer la protection sociale d’aujourd’hui : un tel financement à crédit n’est pas acceptable car il remet en cause la promesse d’équité entre les générations.

Dans sa trajectoire pluriannuelle, la même loi prévoit une dégradation continue de la situation : 21 milliards d’euros en 2027, 22 milliards d’euros en 2028 et près de 24 milliards d’euros en 2029. En seulement quatre ans, nous accumulerions 86 milliards d’euros que nous laisserions à la charge de nos petits-enfants, sans être en période de crise ou de pandémie. Ma deuxième certitude est donc que, à long terme, si nous ne faisons rien, le système n’est pas viable. Pour que la sécurité sociale puisse être là demain et protéger ceux qui viendront après nous, nous devons ouvrir le débat sur la soutenabilité de nos dépenses.

Enfin, notre système de retraite mobilisait 407 milliards d’euros en 2024, soit 14 % de la richesse créée chaque année dans notre pays, plus du quart de la dépense publique et la moitié de la dépense sociale. Ma troisième certitude est que, pour ne pas sacrifier notre avenir et assurer la pérennité du système, nous devons prendre ce sujet à bras-le-corps. Lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, certains parlementaires ont courageusement demandé qu’une partie de l’effort soit assumée par les générations aujourd’hui à la retraite. Les partenaires sociaux, réunis dans la conférence Travail Emploi Retraites s’emploient également à trouver un équilibre, en réfléchissant à toutes les étapes de la vie professionnelle, dans une logique de continuum entre l’emploi, le travail et la retraite.

Venons-en aux incertitudes. La sécurité sociale, si nous revenons à ses fondements, est d’abord une assurance collective contre les risques de la vie : maladie ou accident de travail, grand âge, charge de famille et, plus récemment, perte d’autonomie et dépendance. Tout risque entraîne de l’incertitude, laquelle est donc inhérente à l’idée même de sécurité sociale. Nous pouvons modéliser et croiser des données, et nous ne cessons de nous améliorer dans ce domaine, mais nous ne pourrons jamais avoir un budget exécuté à l’euro près. Ce n’est pas possible. Nous ne pouvons pas échapper à une part d’incertitude statistique.

En revanche, il n’existe aucune incertitude organisée. Dans le contexte actuel de crise de confiance vis-à-vis des institutions publiques et de la parole politique, il est important de le rappeler. Rien n’est caché en matière de sécurité sociale. Tout est transparent, connu, analysé et débattu. Tout est piloté par les services de l’État – les miens, ceux de Mme Rist et ceux du ministère de l’action et des comptes publics – avec les partenaires sociaux représentant les employeurs et les salariés.

La transparence et la lisibilité des comptes sociaux constituent un enjeu démocratique fondamental. Je salue le fait que votre commission s’en empare. Sans sincérité comptable, nous ne pourrions pas assurer un pilotage efficace et cohérent des finances sociales.

Nous n’avons pas à rougir de la qualité du suivi comptable de notre sécurité sociale. La France est l’un des seuls pays à s’astreindre, pour son système de protection sociale, à une comptabilité aussi fine en droits constatés et, par voie organique, à une certification par l’organisme indépendant qu’est la Cour des comptes, sur la base de normes extrêmement exigeantes, elles-mêmes établies par un autre organe indépendant, en l’occurrence le Conseil de normalisation des comptes publics.

Des progrès immenses ont été accomplis ces dernières années et je remercie ceux qui mènent ce travail. Il y a vingt ans, les comptes n’auraient pas pu être certifiés. Nous ne disposions que d’une comptabilité de caisse, sans rattachement des recettes et des dépenses. Aujourd’hui, alors même que le niveau de précision continue de croître, les comptes sont quasiment tous certifiés. Les droits sont correctement rattachés et le nombre de réserves recule structurellement.

Cependant, l’information du Parlement et du public doit toujours être améliorée. Ainsi, la documentation budgétaire s’est considérablement enrichie. Le gouvernement a créé, conformément à la loi organique de 2022, les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale, pour rendre compte de l’exécution de l’année écoulée devant le Parlement. La Commission des comptes de la sécurité sociale, que les trois ministres réunissent deux fois par an et à laquelle vous participez, madame la rapporteure, permet en outre la transparence sur les perspectives et le partage avec tous les acteurs de la sécurité sociale, en mai et en octobre, des tendances actualisées pour l’année en cours et les années à venir. Les travaux publics des Hauts Conseils et du Conseil d’orientation des retraites viennent également éclairer le débat sur les projections à long terme.

Toutefois, si une information exhaustive et transparente est indispensable, elle ne se suffit pas à elle-même. Multiplier les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale, les rapports du Haut Conseil du financement de la protection sociale ou les comités de suivi n’a de sens que si nous en tirons des enseignements pour corriger ce qui doit l’être. Malgré les progrès réalisés, le fonctionnement de cette gigantesque machine à 700 milliards d’euros est-il parfait ? Évidemment que non. Nous sommes prêts à le reconnaître.

Mon diagnostic tient en trois points. Premièrement, notre réglementation reste complexe et manque de cohérence. Les règles changent entre deux prestations ; les assiettes varient entre deux cotisations ; les pratiques diffèrent entre deux organismes. Sans harmonisation, nous continuerons à générer des erreurs et des situations absurdes, voire injustes.

Deuxièmement, la maîtrise de la donnée joue un rôle clef pour mettre de l’ordre. Si nous voulons réduire considérablement les risques d’erreur, voire de fraude, il est indispensable de savoir qui a cotisé et quels droits ont été ouverts en contrepartie, ou quels sont les revenus réels d’un foyer pour déterminer le montant des aides auxquelles il a droit.

Troisièmement, nous sommes désormais face à des professionnels de la fraude et à des systèmes industrialisés, conçus pour détourner l’argent de la protection sociale. Cette situation est insupportable. C’est une exigence morale et républicaine que de mettre toutes nos forces dans le combat contre ce pillage de notre bien commun.

Face à ce diagnostic, le gouvernement agit avec détermination. Dès cette année, je défendrai, peut-être devant l’Assemblée nationale dès le mois de mai, un projet de loi-cadre créant l’allocation de solidarité unique. Cette dernière regroupera le revenu de solidarité active, la prime d’activité et les allocations logement pour les coordonner, harmoniser les barèmes et les bases-ressources, et limiter les erreurs comme les fraudes. Elle sera adossée à un compte social unique qui consolidera le revenu de référence de chaque foyer, pour s’assurer que les prestations servies par les caisses d’allocations familiales le sont à ceux qui en ont besoin, pour prévenir les indus et les rattrapages. Avec l’allocation de solidarité unique, nous réduirons conjointement les abus et la pauvreté grâce à un meilleur recours, au versement à juste droit et au gain au travail.

En parallèle, le gouvernement a lancé plusieurs chantiers de fond qui constituent une révolution dans la maîtrise de la donnée sociale. Les renseignements des employeurs et des indépendants sont désormais consolidés et automatisés dans la déclaration sociale nominative, qui recense l’ensemble des salaires et cotisations versées et des droits ouverts. Les ressources issues de ces déclarations sont consolidées dans le dispositif de ressources mensuelles, qui est croisé avec les données des caisses et des administrations fiscales pour déterminer de manière fiable les revenus de chaque assuré. Depuis 2025, ce mécanisme a permis le préremplissage général des demandes de prestations, dans le cadre de la politique de solidarité à la source, tout en limitant massivement le risque d’erreur ou de fraude. Il constituera le pilier du futur compte social unique. Enfin, le répertoire de gestion des carrières unique agrège désormais les données de carrière de toute la population pour faciliter la reconstitution des carrières pour la retraite. En somme, nous construisons une nouvelle organisation pour contrôler de bout en bout la chaîne de la donnée sociale.

S’agissant de la fraude, je veux adresser un message de fermeté. Plus nous consolidons nos données, plus la fraude devient une affaire de professionnels et une véritable entreprise de pillage. Pour y faire face, nous présenterons dès cette semaine un projet de loi destiné à donner aux organismes sociaux d’importants moyens pour réagir efficacement. Il crée notamment une procédure de flagrance sociale ; il affermit les sanctions pour travail dissimulé ; il protège les agents de contrôle ; il ouvre des possibilités de saisine conservatoire à l’encontre des entreprises éphémères qui organisent leur insolvabilité. Notre ambition est d’aller vite et de frapper fort avec un mot d’ordre : l’équilibre entre la tolérance zéro pour ceux qui trichent et le droit à l’erreur pour ceux qui sont de bonne foi. Nous comptons sur la responsabilité de tous les groupes parlementaires pour faire aboutir, dans les meilleurs délais, ce texte de justice pour nos entreprises et nos concitoyens qui respectent les lois. Notre sécurité sociale en a besoin.

Nous pouvons disserter sur les conventions comptables, le rattachement de produits fiscaux, les écarts par rapport aux prévisions, la refonte des protocoles de contrôle ou la rénovation des systèmes d’information. Ces sujets sont légitimes et importants. Néanmoins, nous n’avons pas le luxe de nous tromper de bataille. Le véritable sujet est celui de la pérennité et du financement de notre protection sociale. Dans ce domaine, vos travaux doivent éclairer le débat public, notamment en vue de l’échéance de 2027. Il est de notre responsabilité collective de réfléchir en tant que nation, de déterminer ce que nous voulons et d’assumer les efforts nécessaires pour que la sécurité sociale nous survive.

Avant d’aborder des questions de fond, je souhaite exprimer une réserve quant à l’affirmation selon laquelle la sécurité sociale aurait été à l’équilibre en 2019. Au début de l’année 2020, face à l’ampleur de la crise sanitaire, il a été décidé de transférer à la Caisse d’amortissement de la dette sociale un volume financier global comprenant, outre la pré-budgétisation des dépenses liées au covid‑19 pour les trois années 2020, 2021 et 2022, environ 13 milliards d’euros correspondant à la dette des hôpitaux ainsi que 31 milliards d’euros au titre de déficits antérieurs. Dans ces conditions, soutenir que l’équilibre était atteint alors que ces montants existaient en arrière-plan et ont été intégrés dans un même mouvement peut légitimement susciter des interrogations. De même, la progression rapide du plafond d’emprunt de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, porté à 83 milliards d’euros, soit 20 milliards d’euros de plus que l’an dernier, conduit à questionner la réalité de cet équilibre.

Par ailleurs, la création de cette commission d’enquête ne procède pas uniquement des observations ponctuelles formulées par la Cour concernant certaines branches, mais leur ampleur et leur caractère récurrent interpellent. Depuis le premier rapport d’application publié en 1996, consécutif aux dérives constatées depuis 1980, et de manière continue depuis le début des certifications en 2006, des remarques reviennent sans cesse. Certes, l’équilibre est régulièrement approché. Mais l’accumulation d’éléments préoccupants a conduit à évoquer des « incertitudes », terme employé dans une acception neutre. Il s’agit de déterminer si, indépendamment de toute fraude ou malveillance, les flux financiers internes entre recettes et dépenses pourraient être améliorés et si ces ajustements auraient un impact sur les comptes.

Monsieur le directeur, il serait utile que vous reveniez sur l’organisation de la direction de la sécurité sociale. Vos responsabilités sont étendues et vous occupez une position centrale. Après avoir évoqué l’incidence de la double tutelle ministérielle, pourriez-vous préciser, branche par branche, quels bureaux sont mobilisés au sein de votre direction, identifier vos homologues au sein du ministère des finances et détailler les actions conjointes de pilotage du plan de dépenses dont ils assurent la charge ?