Combien coûte la fraude sociale ?

J’ai essayé de me pencher sur ce problème, qui avait déjà été noté par plusieurs de nos collègues. Les systèmes d’information et les outils au sens large, sans doute à l’origine de nombreuses difficultés, seront au cœur de nos réflexions. La masse étant très importante, et les paramètres et intervenants trop nombreux, on ne peut avancer sans congruence.

Ces questions sont d’autant plus importantes que la fiscalisation du budget de la sécurité sociale atteint 53 %, voire 54 %, et que le budget de l’État, quant à lui, se trouve socialisé à la même hauteur. Si elle se poursuit, cette interférence entre les budgets posera des problèmes de gestion et aboutira à une situation qui n’est dans l’esprit ni des comptes sociaux, ni de ceux de l’État. Nous devons apporter des réponses rapides et donner aux différents intervenants des possibilités d’agir.

L’insuffisance d’éléments probants dont fait état votre rapport recouvre des incertitudes, des faiblesses du cadre général du contrôle interne et du contrôle interne lui-même, ainsi que des erreurs. Il me paraît utile d’en préciser les périmètres et les montants pour l’année 2024.

Les provisions pour risques liés à des litiges avec les cotisants, dont l’estimation présente, selon vous, des incertitudes, atteignent 2,7 milliards d’euros.

S’agissant des incertitudes affectant les estimations comptables de produits à recevoir et de dépréciations des créances, la part des produits à recevoir de prélèvements sociaux dont le montant n’est pas définitif est estimée à 2,8 milliards d’euros. Les produits à recevoir de remises sur les prix des médicaments et des dispositifs médicaux sont pour leur part estimés à 11 milliards d’euros.

Nous souhaitons par ailleurs vous entendre sur les indus constatés dans toutes les branches. Les dépréciations de créances sur les cotisants, correspondant aux montants estimés des créances que les Urssaf risquent de ne pas recouvrer, se montent à 25,8 milliards d’euros au 31 décembre 2024. Si j’ai bien compris, certains indus sont détectés et d’autres pas. Les indus non identifiés, frauduleux et non frauduleux, seraient passés de 8,6 milliards d’euros en 2023 à 15 milliards d’euros cette année, selon les derniers chiffres parus. Confirmez-vous cette évolution ?

Pourriez-vous également nous parler des dispositifs d’extinction hétérogènes, des remises de dette hétérogènes, des cinq motifs de mise en non-valeur et surtout – c’est à mes yeux une piste d’évolution intéressante – des délais de prescription des indus, qui sont de deux ans pour la sécurité sociale, car il est difficile d’accéder aux données antérieures, et de cinq ans en cas de fraude ?

Dont acte.

La redondance des observations formulées par la Cour des comptes à l’égard de toutes les caisses nous conduit à explorer un chapitre particulier. Nous avons noté, au fil de nos travaux, que la prise de conscience de la nécessité de remettre à flot, voire de réformer complètement les systèmes d’information, était apparue manifestement avec la crise sanitaire. Ils sont plusieurs à avoir été rénovés depuis. Début 2026, nous ne percevons pas les effets de ce qui a été mis en place les années précédentes. Certaines des remarques formulées par la Cour des comptes sont impressionnantes pour qui ne connaît pas le sujet. Elles interpellent. On peut penser, ou tout du moins espérer, être face à une vraie prise de conscience par nécessité, à un moment charnière, comme en 1996 lorsqu’on s’est aperçu après trente ans qu’il fallait des outils pour évaluer, ou en 2004 des outils pour certifier. Il me semble que quelque chose se passe et que le moment est venu, particulièrement pour nous parlementaires, de participer aux avancées du dossier. Nous avons choisi comme outil de base le rapport de la Cour des comptes, qui présente le mérite d’être factuel. Tous les éléments dont je vais vous faire part en sont issus.

Le rapport évoque la faiblesse du cadre général de contrôle interne. Il pointe notamment son déploiement partiel et des incertitudes sur ses résultats. Peut-être pourrons-nous évoquer l’instrument qu’est l’application du système unique de retraite (Asur).

Il mentionne le risque relatif au système d’information insuffisamment évalué, la faiblesse dans la gestion des habilitations, des applications métier et des incidents fonctionnels récurrents. Le nombre d’incidents déclarés aurait ainsi augmenté de 22 % en 2024.

Le rapport met aussi l’accent sur « les risques spécifiques affectant la gestion des données de paiement et des opérations de paiement des prestations » et l’insuffisance du dispositif de contrôle interne.

Il évoque par ailleurs la lutte contre les fraudes, que l’on traitera à part, et la prévention des conflits d’intérêts. Par définition, les chiffres de la fraude ne sont pas connus. Un point épineux concerne le nombre d’assurés vivant à l’étranger. Pour les personnes nées et résidant dans notre pays, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) fait le nécessaire et les chiffres ne font naître aucune incertitude. Il semblerait en revanche que connaissance de la situation des personnes nées sur le sol étranger ou des Français vivant à l’étranger pourrait s’améliorer. Selon la Cour des comptes, « les accords d’échanges de données ne couvrent que près de la moitié des assurés résidant à l’étranger ». Il y est également mentionné : « en contradiction avec la réglementation depuis 2021, la Caisse nationale d’assurance vieillesse n’a pas mis en œuvre le dispositif de signalement des numéros d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) certifiés frauduleux ». L’Insee a par ailleurs indiqué ne pas comptabiliser les décès à l’étranger.

Quelles sont vos relations avec les consulats ? N’y aurait-il pas moyen, comme cela a été évoqué entre autres dans le chapitre du rapport de la Cour des comptes sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale consacré à la fraude aux retraites versées à l’étranger, de solliciter davantage les consulats et les ambassades, qui sont en première ligne et mériteraient d’être consultés plus souvent ?

Le rapport souligne, comme pour la branche famille, l’absence de rapprochement avec le fichier des comptes bancaires (Ficoba). Il signale également l’hétérogénéité des contrôles effectués par les caisses d’assurance retraite et de santé au travail. En 2024, le montant d’indus recouvrés, frauduleux ou non, mais plutôt frauduleux en première analyse, n’a pas été évalué. La Cour note enfin que le dispositif interne de prévention et de détection de la fraude est insuffisant, tout comme celui prévenant les conflits d’intérêts des administrateurs et des agents.

Pourriez-vous détailler ces points et nous indiquer à quel moment vous êtes amené à demander aux personnes une justification d’existence ?

Nous poursuivons les auditions consacrées aux différentes caisses nationales et nous accueillons maintenant une délégation de l’Urssaf Caisse nationale. Je souhaite la bienvenue à M. Damien Ientile, directeur, Mme Camille L’Hernault, directrice comptable et financière, Mme Caroline Rossigneux-Meheust, secrétaire générale, et M. Jean-Baptiste Courouble, directeur des systèmes d’information. Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition par notre rapporteure. Toutes les questions ne pourront pas être abordées exhaustivement. Je vous invite donc à communiquer ultérieurement toutes les informations que vous jugeriez utile de porter à notre connaissance.

Dans son dernier rapport de certification, la Cour des comptes a formulé des réserves générales sur la certification de l’activité de recouvrement des cotisations et contributions sociales, soulignant des insuffisances de contrôle interne et des risques persistants d’incertitudes quant à l’exhaustivité et à l’exactitude des prélèvements collectés par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf). Quelles mesures opérationnelles avez-vous prises pour renforcer ce contrôle interne ?

Par ailleurs, la Cour souligne que, malgré des progrès, les incertitudes qui subsistent concernant les comptes, notamment en matière de recouvrement, peuvent affecter la fiabilité des résultats et l’évaluation précise des recettes disponibles pour financer les prestations sociales. Comment ces incertitudes comptables influencent-elles vos prévisions de trésorerie et de financement à court terme ? Selon vous, quelles en sont conséquences sur l’appréciation des besoins budgétaires de la sécurité sociale et sur les lois de financement des prochains exercices ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Madame la ministre, je vous remercie de vous être rendue disponible dans ces délais très courts. Je me permets, à titre personnel, de vous féliciter pour votre nomination, ce matin en Conseil des ministres, à la présidence de la Cour des comptes.

Vos mots décriront mieux que les miens les raisons de votre présence ce soir. En effet, vous étiez présente lorsque la rapporteure a fait état en séance publique, le 4 novembre dernier, de la volonté de son groupe de créer cette commission d’enquête. Je vous cite : « Vous dites qu’il importe de contrôler les flux financiers et la gestion interne de la sécurité sociale : c’est vrai et c’est d’ailleurs ma mission. En tant que ministre des comptes publics, c’est à moi de m’assurer que les flux soient tracés. Il y va aussi de la responsabilité du conseil d’administration des Urssaf, qui chapeaute l’ensemble des flux financiers, le rôle de la Cour des comptes étant […] de certifier ou non les comptes et de proposer un certain nombre d’aménagements. Il n’y a rien de caché, seulement parfois des éléments d’analyse compliqués et il est d’ailleurs sain et tout à fait positif que les parlementaires, dans leur rôle de contrôle et d’évaluation, mènent ce travail d’enquête. »

Nous allons donc mener ce travail. Un questionnaire complet vous a été transmis par notre rapporteure, Mme Joëlle Mélin. Toutes ses questions ne pourront pas être évoquées de manière exhaustive ce soir. Je vous invite par conséquent à nous communiquer ultérieurement les éléments de réponse écrits, ainsi que toute autre information que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence d’introduire les débats par quelques questions très générales. Pourriez-vous en premier lieu décrire le rôle de l’exécutif dans le suivi des comptes sociaux ? Je fais référence au pouvoir politique et non aux administrations. Quels dispositifs correctifs le gouvernement a-t-il mis en œuvre à la suite de l’impossibilité de certifier les comptes de la branche famille ? Quelles sont les conséquences concrètes de cette situation, notamment quand elle devient récurrente ?

En second lieu, quel regard portez-vous sur la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale ? Depuis la loi organique du 14 mars 2022, cet instrument doit servir au contrôle parlementaire des comptes sociaux. Or, les projets ont été systématiquement rejetés, tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat. La configuration politique y est certainement pour beaucoup, mais d’aucuns considèrent qu’il s’agit également d’une conséquence logique pour des comptes que la Cour dit ne pouvoir certifier. Qu’en pensez-vous ?

Avant de vous donner la parole, et en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vous demande de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je souhaite la bienvenue aux représentants de la mission interministérielle de coordination antifraude, que je remercie d’avoir accepté l’invitation de notre commission d’enquête dans une semaine extrêmement dense, puisqu’elle verra dès demain, à l’ordre du jour de la séance publique, l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales sur lequel vous êtes particulièrement engagés. C’est aussi la raison pour laquelle nous avons maintenu votre audition ce jour, conscients de votre probable indisponibilité à partir de demain, et étant nous-mêmes contraints par la suspension des travaux en fin de semaine en raison des élections municipales.

Un questionnaire vous a été transmis préalablement à cette audition. Toutes les questions qu’il contient ne pourront être évoquées de manière exhaustive. Je vous invite par conséquent à communiquer ultérieurement tout élément que vous jugeriez utile de porter à la connaissance de la commission d’enquête.

Il revient traditionnellement à la présidence de poser deux brèves questions destinées à introduire les débats. En premier lieu, pourriez-vous décrire à gros traits, et dans les limites inévitables d’un tel exercice, la façon dont se répartissent les fraudes à la sécurité sociale ? Quelles sont les branches concernées, pour quelles sommes et de la part de quels publics ?

En second lieu, dans une approche peut-être plus qualitative, toutes les fraudes sociales peuvent-elles être combattues de la même façon ? Ou bien les vulnérabilités sont-elles spécifiques : au contrôle de terrain pour les unes, au croisement de fichiers informatiques pour les autres, à une modification de la loi pour d’autres encore ? Existe-t-il des réponses qui vous apparaissent évidentes, mais qui se heurtent à un obstacle légal, conventionnel ou constitutionnel ?

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.